城市污水处理费收费标准调整方案调查意见

    《广州市城市污水处理费收费标准调整方案》(以下简称《方案》)公开后，引起了社会的关注。在对城区745位市民进行了电话调查的基础上，广州社情民意研究中心邀请广州地区从事城市建设、污水处理、经济成本核算教学、研究的专家，进行了座谈。结合调查结果和专家意见，现就方案列明的调价依据和成本测算提出以下问题，以发挥民意中心“让政府了解民众，让民众了解政府”的沟通桥梁作用。?

    座谈会和调查中，专家与市民均认为，随着生活污水排放量日益增加，国家制定政策要求提高污水处理费的征收标准，加强水污染治理是好事，也是必要的。《方案》的提出，是实现广州“十年一大变”目标的重要保障，既有政策依据，又有实际意义。调查显示，六成的市民愿意“为提高污水处理率，加强水资源保护”交纳排污费，为加强环保付出代价。?

    但另一方面，令公众疑惑的是，《方案》提出调价的理由是：污水处理成本高，且所建项目投产后更将大幅上升，仅靠现有收费和政府财政难以支撑其营运和投资。恰恰是在这一关键点上，《方案》没有向公众讲明成本如何构成，为什么在物价持续下跌的经济环境中，污水处理成本还会飞涨；费用开支如何控制，费用收取的测算依据也不清楚。主要问题有：?

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一、成本飞涨，理由何在

    《方案》提出调升污水处理费的根据，是污水处理成本高，且这一成本将在2005年飞涨近倍。但现在成本为什么会高，今后又为什么会飞涨，《方案》没有进行任何说明。在信息不对称的情况下讨论调价，要公众承受不明不白的成本飞涨问题，难以得到公众信任。?

    与会专家提出疑问，《方案》中测算的数据表明，2005年全部项目投产后，平均单位营运成本将从2001年的0.4415元／吨上升到0.8012元／吨，这显然违背了生产规模越大，生产成本越低，效益越好这一经济规律。引发成本飞涨、使“规模效益”规律失灵的因素有哪些?在电视机价格从“天价”跌到令人难以置信的便宜的同时，污水处理成本却向天飞扬，原因何在?公众无从了解。调查显示，高达97.4％的市民主张政府应该公开污水处理成本。?

    污水处理成本飞涨的前景，使公众开始明显丧失对经营单位成本控制能力的信心。目前对此保持信心的市民在调查中已不到半数。?

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二、投资成本能否有效控制

    《方案》中列出的投资、成本开支只有总额，没有构成。从北京、上海、深圳及其他一些国内城市的污水处理厂建设成本看，广州明显偏高。总投资额高达46亿的厂外管网工程的成本控制，更是影响总投资的关键。在这方面，广州与国内城市相比，单位造价如何?是否得到控制?广州的污水处理项目采用的是否是国内外既先进、成本又较低的技术设备、处理工艺，具体的投资、成本如何构成，如何进行可行性分析并论证?应予明确，调价才会有公信力。?

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三、可收取的污水处理费是否存在漏估

    按2002年广州市统计局的统计，2001年十个区全年售水量为129899万吨，以此测算，按收费方案一，每年可以收取约8.18亿元污水处理费。?

    但方案同样注明是以2001年售水量结构测算，得出的可以收取的污水处理费仅为5.92亿元，每年相差2亿元，差距如此之大，原因何在??

    如果统计局数据可靠，即使每年售水量不变，从明年到2005年未来三年时间可以收取的污水处理费将达24.54亿元，比《方案》测算的17.76亿元可以多收取6亿多元。方案是否漏估了收入??

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四、调价能否达到“保本”，还需不需要再调

    从《方案》来看，此次调价只能弥补污水处理“营运成本”，还不能弥补包含折旧、财务费用的“完全成本”。按照《方案》提出的“保本微利”作为核定收费原则，那么，污水处理成本应以营运成本还是完全成本作为征收排污费的依据，才是合理的?“利”定多高为“微利”?这关系到收费标准的确定，对公众是否应予明确??

    如果是以“营运成本”确定“保本微利”的概念，如果能将营运成本有效控制在目前0.44元／吨水平而不使其飞涨，按2005年全部项目投产的污水处理量6.3亿吨／年，和全市十个区年售水量11.7亿吨／年，0.3元／吨的污水处理费一年可收入3.5亿元，已足够弥补营运成本一年2.78亿元的开支，且有0.72亿元利润，利润率达20.1％，已属高利而非微利。此次调价纯属“多余”。?

    如果以“完全成本”为测算依据，按《方案》列明的，“十五”期间广州市的污水处理设施建设，厂内工程总投资为20.59亿元，管网工程投资46.41亿。由于《方案》没有列出折旧计算方法，这里暂按一般污水处理企业会计原则套算：其中设备占70％，使用年限为10年；厂房占30％，使用年限为50年；管网使用年限为50年计，则全成本中每年的财产折旧为2.5亿元。如能将今后的营运成本控制在目前0.44元／吨的水平上，粗略估计的“全成本”每年约为5.1亿元，与《方案》估算的12.28亿元差距极大。如果这一估计接近事实，则平均调价至0.45元／吨，年收费可达5.27亿元，已可弥补“全成本”，并有约3％的“微利”。?

    显然，问题的关键在于：为什么营运成本会飞涨?营运成本能够得到控制，市民与政府都会轻松得多。?

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五、财政在污水处理项目中起何作用

    对于污水处理项目的运作，政府扮演什么角色?财政在这中间将发挥什么作用，是退出还是继续参与?应予明确。调查显示，对于城市污水处理的负担主体，六成半的受访者主张由“政府、企业和市民共同负担”，极少主张应由“企业和市民负担”，仅占3.9％；而主张由“政府独立负担”的人超过三成，为31.1％。?

    调价的出发点之一在于财政承受力不足。但从近几年的统计数据看，政府财政收入的增长要快于居民收入的增长。2001年与1998年比，城市居民人均可支配收入增长1.31倍；政府预算内财政收入增长1.86倍。财政负担能力强于居民(数据来源于历年广州统计年鉴)。按居民人均收入年增长6％计，去年为14694元，今年可增加收入881.6元；污水处理费调价0.4元／吨，以2001年十个区年末用水人数为549万、全年生活用水量为94250万吨计(见2001年广州统计年鉴)，年人均用水量171.6吨，每年需多交污水处理费68.64元，占居民每年人均所增加收入的7.8％，使居民人均年收入少增加0.4个百分点，从6％降为5.6％。从全市财政能力看，继续支持污水处理事业是有一定可能的。如果从每年增加的50亿收入中，提取3％~5%投入，即已可达1.5~2.5亿元。控制好营运成本，即使从“全成本”角度看，调价已可不加考虑。?

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六、调价是一步到位还是逐步加价

    调查中八成的受访者主张污水处理的收费水平应“逐步加价”。专家们也认为，收费是必要的，但关键问题是收多少，怎么收?污水处理率目前仅为31.86％，到2005年也只能提高到70％以上，而收取的费用是按自来水售水量的90％计算，这20％的差距将会给居民、单位造成多大的负担?且这20％~60％的水量是被收了费但得不到处理的，统一强制收取是否合理?污水处理率在未来四年，是逐步提高的，收费标准是否也应逐步调整?《方案》中经测算的成本为2005年全部项目投产后的数字，用未来三年的预计数作为目前的调价依据是否合理?此外，收回投资后收费标准是否应该降下来，对此，政府有无长期政策考虑公之于民??

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七、收费方式是差额收费还是统一收费?如何更有效鼓励节约用水

    按申请单位建议采用的方案一，收费标准按自来水售水量统一征收。但不同行业性质单位与居民家庭排放的污水污染程度是不同的，用水量大并不等于排污量大，污染程度与排放规模之间不能简单地画上等号。“谁排放、谁付费”是否应改为“谁污染、谁负责”，才更显公平?专家们认为，收费应分类(行业)、分档进行，不宜“一刀切”；应考虑通过“阶梯式”收费方式促使居民节约用水。从调查结果看，近八成的受访市民接受的也是差额收费方式。?

    另一方面，污水处理的多头收费也没有在《方案》中一并考虑。企业在交纳污水处理费后，对于众多餐饮、服务企业由环保部门征收的“超标费”，应纳入统一安排，避免多重收费及过高的收费最终转嫁到消费者身上。?

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八、广州污水处理事业的投资和经营管理模式是官办官营，还是官办民营，还是民办民营

    调查发现，公众对政府指定现有国企为经营单位的做法缺乏信心，多数主张通过“专营权”的公开招标，挑选优秀的经营者运作公共资源。在公众调查中，主张以上做法的人达近七成。座谈会上，广州市社科院杜启铭所长认为，污水处理项目的经营可参照广州市容环境卫生管理体制的改革，由官办官营转向官办官营与官办民营相结合，最终走向官办民营。管理与经营分家，政府当好“裁判员”，负起监管职能，民间管理公司通过招标进入经营。?

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九、公众关心的其他—些问题

    对于方案实施，受访者最关注的问题首先在于“是否专款专用”，所占比例超过三分之一，为39.0％；其次关注的是“对贫困户、低收入家庭有何减免措施”，为25.7％；第三关注的是“污水问题能否得到有效解决”，占15.1％；关注“多久以后还会提高收费标准”的人有12.5％；担心“是否会引起其他行业的加价连锁反应”的人有7.6％。另外，对于自来水是否会因生产成本上升而提价，与污水处理费的收取如何分担，也是公众关注的问题。?

    污水处理是公用事业，垄断性超强。来自于政府授权的这种“超强”垄断，使得全社会消费者处于弱势地位，没有讨价还价、选择服务和掌握信息的能力。污水处理费的开征以法律、政策为依据，带有强制性，这就需要政府按“三个代表”的要求，代表全体民众利益、选择先进生产力，充分考虑“公平与效率”问题。?

    首先，必须保障弱势的公众与强势的经营者之间的地位平等。政府部门不仅要代表经营者向公众要钱，更要代表全体人民向经营者要低价优质服务。如果没有完善的成本控制机制，经营者无压力去有效控制成本，将会出现成本上涨就向公众转嫁，甚至借政府“公权”获得不当利益的情形。在这方面可以看到，市属国有水、电、气单位的人均收入显著高于全市平均水平40％，仅次于金融、电信部门，高于房地产、教育、医疗这些知识行业。这种现象难以用“正常”两字形容。?

    其次，要在经营者之间维护公平。要对全社会公开招标，选择优秀的经营单位和先进技术。谁能创造最大的福利，就由谁参与公用事业的经营和管理，而不论它是姓公还是姓私，姓中还是姓外。?  再次，必须控制投资和营运成本。从《方案》看，营运成本的“规模效益”不能得到体现反而成倍上升，是否代表了先进生产力??

    “三个代表”不仅是要求、思想，更应成为行动、实践。提高污水处理率目的在于改善生活环境，代表的是全市人民群众的利益，但在低成本、高效率上同样也要代表人民利益、代表先进生产力。这就不仅要解决向人民群众“收费”问题，更要解决为人民群众创造一个良好的服务模式问题。通过专营权的公开招标，公开、公正、公平选择优秀经营者，并通过人大或社会机构的监管，有效控制成本。将先进生产力引进污水处理项目，需要引进科学、先进、符合中国国情的城市污水处理技术、管理方法和经营团队，实现低投资、低费用的运作。在中国“入世”后，对此更应有与国际惯例接轨的意识和紧迫感。?

    我们此次调查，并不在于简单地讨论调价的水平，公众更关注的是他们的支出能否取得优质廉价的服务，污水处理的成本能不能得到控制，能不能真正公开。在这方面，政府能取信于民，一定能得到公众的大力支持。

                                                （城市污水处理费收费标准调整方案民意调查课题组）