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民调报告

广州市牲畜屠宰和肉品流通问题民意调查

发布日期:2005-7-28   

   为了解肉品供应和流通行业的基本状况,了解市民、行业人士对肉品安全、肉价问题以及地方立法的看法、意见和建议,受广州市人大常委会法制工作委员会的委托,广州社情民意研究中心于2005年2月—3月组织了“广州市牲畜屠宰和肉品流通问题民意调查”。

   调查采用电话问卷访问、上门问卷访问与个案访问相结合的调查方法。调查对象分为两部分,一是市民部分。采用多阶段随机抽样的抽样方法,以广州市十个区、两个县级市的常住居民人口分布比例确定各区的抽样样本,民意中心的调查员对样本进行问卷电话调查,共完成有效问卷1511份。二是行业人士部分。根据有关部门提供的名单,采用随机抽样的方法确定调查样本,包括交易市场档主、定点屠宰厂(场)、批发代理商、肉菜市场肉档、超市、市场开办者、宾馆酒楼、餐饮食堂等八类,由民意中心的调查员上门进行问卷访问,完成有效问卷192份,其中,访问交易市场档主31个,定点屠宰厂(场)32个,加工企业16个,批发代理商36个,肉菜零售肉档28个,超市25个,宾馆酒楼、餐饮食堂共15个,私宰人员9个。个案访问由课题组成员对行业人士进行面对面了解有关情况,访问了天河肉联厂、广州肉联厂、嘉禾屠宰厂、批发商代表、皇上皇肉制品厂、肉菜市场档主、私宰人员、市政府屠宰规范管理处、市工商局市场管理处、市卫生检测中心和市卫生监督所、市动物防疫监督所等有关负责人。此外,民意中心组织召开了一场座谈会,参加者有政府相关部门负责人、行业人士、市民代表、人大代表、政协委员等。要说明的是,行业人士的调查样本主要以合法经营户为主,由于没有非法的私宰人员的具体统计数据,关于他们的看法和态度主要通过个案访谈获得。总的来说,整个调查符合目前通行的社会调查方法,能够反映总体,具有一定的代表性。

 

一、公众对目前广州肉品供应和流通的安全与价格方面的评价


(一) 公众对目前肉品安全基本认可

    肉品安全问题,是全社会关注的焦点,也是政府管理围绕的核心。综合各方面调查来看,无论是市民与行业人士的评价,还是政府有关部门介绍的肉品监测情况,社会各方对广州目前肉品安全基本是肯定的。

    从市民和行业人士的评价看,多数人肯定目前的肉品安全状况,持肯定态度的比例都超过五成,过半市民不同程度肯定近年来肉品安全有不同程度的改善。但有两点值得注意,一是行业人士对肉品安全持负面评价的比例达到三成四,远比市民持否定态度的二成二的比例高(见表1);二是市民对熟肉制品的安全性评价较低,认可度仅为二成三,持否定态度的比例达到四成八(见表2)。总之,公众的评价基本是正面的。


表1受访市民和行业人士对广州市肉品供应安全性的评价(%)


表2受访市民对广州市场上售卖的熟肉制品的安全性的评价(%)


    据市工商局市场管理处介绍,目前广州各大肉菜市场已配置对包括鲜肉品在内的食品进行质量检测的质量管理室,由市场管理者不定期对肉档肉品进行现场仪器检测,主要检查猪肉水分含量。迄今检测结果猪肉含水量超标情况不到千分之一。另据市卫生检测中心和市卫生监督所介绍,历次配合全市联合检查的抽检结果显示,广州市场鲜猪肉均符合1994年卫生部发布的国家猪肉卫生标准。以上是广州肉品市场销售终端检验的两个情况,尽管欠缺规范化、定量化的检查数据,但结果都是正面的。

    在肉品供应的前端环节,根据市动物防疫监督所的介绍,供应广州市场的猪只需经过两个检疫环节,一是在进入交易市场前必须出示产地检疫证明,主要依靠国家现有的动物检疫控制系统,依靠产地检疫,辅之以目测检查以及瘦肉精抽检;二是在定点屠宰过程中要经过检疫部门的约2%的同步抽检,根据有关法规对猪只的口、蹄、内脏、淋巴等进行药物残留和瘦肉精等检验。目前的情况大体正常,但仍存在隐患,如一月份国家农业部委托国家饲料质量监督检验中心对广州部分屠宰厂进行生猪瘦肉精的检测中,确认瘦肉精的检出率达到37%,情况较为严重,属于产地问题。


(二)肉品价格情况相对复杂

    目前广州肉品价格的情况较为复杂,放心肉偏贵,私宰肉相比较便宜,主要原因在于目前肉品供应和流通中呈现放心肉和私宰肉并存的局面。

   就放心肉而言,生猪批发价由交易市场调节,市场零售价则因代宰、总肉批发两种不同流通模式有所区别。代宰模式是零售商直接去交易市场选购生猪,委托代理商去定点屠宰厂加工、运送。代理商收取每头50元~80元的代宰加工运输费。这种模式零售商的利润空间相对较大。总肉批发模式是代理商事先与零售商议定好批发价,然后代理商去选购生猪,到定点屠宰场加工,再运送给零售商。这种模式代宰商的利润空间相对较大。两种流通模式在广州各区的市场并不统一。在利益驱动下,有的市场开办者或代理商甚至硬性规定零售商不能代宰。生猪批发价目前约5.3元/500g,放心肉的批发价约为7.6元/500g,零售价在8.5元/500g左右。

    就私宰肉而言,生猪的主要来源有三种:从交易市场购买、从南海、番禺、顺德等地收购、“垃圾猪”(或“潲水猪”)。交易市场购买的部分占绝大多数。在私宰场加工后,私宰肉的批发零售渠道是多样化的:有的批发给零售商,有的卖给二次批发商,有的自卖(私宰人员同时又是合法的零售商)。私宰肉的批发价和市场零售价平均较放心肉便宜1元/500g~2元/500g。

    3月初,民意中心的调查员去广州十个区两个县级市的多个肉菜市场作过肉价实地调查发现,不论上肉、瘦肉还是排骨,各区的价格不一,中心城区与城乡结合部、郊区的价格不一。中心城区的肉价相对贵,边缘区的相对便宜,相差的幅度在0.5元/500g~3.5元/500g之间(见表3)。价差主要是放心肉和私宰肉在不同区域占据不同市场份额所形成的。


表3广州十个区两个县级市3月初猪肉价格情况(单位:元/500g


    与珠江三角洲的其他主要城市相比较,广州的猪肉价格相对较贵。如广东省的物价信息网的资料显示,广州的鲜猪肉精瘦肉价格较深圳、东莞、湛江的贵,差价在0.5元/500g~1.22元/500g之间(见表4)。


表4  2005年1月上旬广东珠江三角洲几个城市鲜猪肉精瘦肉价格比较(单位:元/500g)


    从公众的评价看,市民和行业人员对目前广州肉品价格的合理性认可度不高。市民表示目前肉价“合理”和“比较合理”的比例合计为41.8%,表示“不太合理”或“不合理”的比例合计为36.6%,持负面评价的面较广(见图1)。53.7%的行业人士认为目前放心肉价格偏高,占了多数,评价不高(见图2)。


图1受访市民对广州市肉价是否合理的评价(%)


图2受访行业人士对广州市放心肉的价格是否偏高的评价(%)


    从市民对自身承受力的评价看,目前肉价大体处于可接受范围。37.2%的人表示“可以承受”,44.2%的人表示“勉强承受”,7.0%的人表示不能承受(见图3)。


图3受访市民对能否承受目前肉品价格的评价(%)


    总的来说,公众对目前肉品安全的认可度高一些,而对肉品价格的评价相对低一些。公众的评价是目前肉品安全与价格现状的另一面镜子。

 

二、目前肉品供应和流通的行业基本架构


(一)肉品供应和流通的过程

    目前广州肉品供应和流通过程主要有三个环节,一是采购交易环节,以嘉禾、天河两大生猪交易市场为集结点。据市动物防疫监督所介绍,两大交易市场的生猪交易量日平均12000头左右,运出广州的约3000头,其余约9000头供应广州市场。在这个环节,生猪须有产地检疫证明才能进入,若没有检疫证明须到进驻在市场的检疫部门开具。购买者自由购买。

    二是屠宰环节,包括4家市定点屠宰厂,72家区、镇定点屠宰场,以及大量的、无法统计的私宰屠场,形成合法、非法不同的两大屠宰阵营。在这个环节,合法的定点屠宰厂只与合法的批发商直接进行屠宰加工的交易,而非法的屠宰场交易没有任何限制。四家市定点屠宰厂目前的日平均屠宰量在3000~4000头之间,这就意味着约从交易市场出来的生猪有5000~6000头不知去向。可以推断,这部分庞大的剩余生猪除小部分进入交易市场附近的镇级屠宰场,供镇本地区消费之外,其余绝大部分直接进入到私宰屠场。广州的猪肉日平均消费量在9000~10000头左右。由此可以看出两方面的特点,一是供应市场的生猪有60~70%是在私人屠宰场中屠宰的,放心肉只占广州三分之一的市场消费份额,私宰肉占到市场消费份额的大头。调查显示,五成六行业人士表示目前的私宰肉现象“非常严重”,或“比较严重”。二是私宰猪里头,来自正常的交易市场渠道的占绝大多数。

    三是批发代理、零售环节,包括70多家批发代理商、500多个肉菜市场(其中有相当部分没有合法营业证照)、6000多个零售肉档,以及大量的私宰肉批发经营户。放心肉的批发、销售模式有代宰、总肉批发两种(前文已经交代),私宰肉的批发、零售模式多种多样,不固定,但私宰肉的零售终端绝大多数都在肉菜市场,另有一部分直接批发进入食肆酒楼、宾馆。目前广州各区的市场管理方式不一致,据反映存在一定的区域垄断性。流通经营成本较高,是放心肉价格较高的原因之一。

    四是地域分布。在不同的城市区域,放心肉和私宰肉的流通分布不同。在中心城区,放心肉的市场供应量相对集中,私宰肉的市场占有量相对较低,相反,在城市的边缘区,私宰肉的供应量集中,放心肉的市场占有量比较小。


(二)肉品供应和流通过程的参与者

    总体而言,肉品供应和流通行业的参与者可以分成合法的经营户与非法的经营户两大类,他们形成了两个利益集团。具体来看,在采购交易环节,参与者包括生猪供应商、代理批发商、零售商、私宰人员和私宰肉的批发商;在屠宰环节,主要由定点屠宰厂与非法的私宰屠宰场两方参与。一方面,合法的大型屠宰厂由于放心肉屠宰量急剧下降,成本及各种费用较高,生存艰难,有的亏损,有的负债经营。另一方面,非法的屠宰场以低成本、逃税等方式将廉价私宰肉源源不断输入零售终端,生存力较强;在批发代理、零售环节,合法的批发代理商经营放心肉,不合法的批发商经营私宰肉,但是,由于有的合法的批发代理商既经营放心肉,又经营私宰肉,而零售商很多既卖放心肉,又卖私宰肉,所以两种身份交织在一起。

    这种状况形成比较奇特的行业基本架构:整个行业提供的产品大多数是以非法状态存在的,通过的渠道是非法、合法混杂的。在行业的前端(即生猪交易环节),肉品供应渠道是正常、合法的;屠宰环节形成非法经营为主、非法渠道占据主导地位的格局;在批发环节,非法部分占了大头,与合法既对立又共生;在行业终端的零售环节,渠道是合法的,但经营户经营的大多都是不合法的私宰肉。

    目前行业架构下的利益集团实际上是以经营放心肉还是经营私宰肉来区分,合法的经营者与非法的经营者之间的利益既对立又有一致性,如定点屠宰厂与私宰场,一个合法,一个非法,利益完全是冲突的;又如,同是合法的代理商,只代理放心肉的经营者同两种肉都代理的经营商之间的利益是对立的。两种不同的代理商与上游的屠宰环节、下游的零售环节的利益关系都非常复杂,不仅仅是个简单的合法、非法关系;再如,同样是合法的零售商,只经营放心肉的零售商同两种肉都经营的零售商之间的利益是对立,而经营私宰肉的零售商与私宰肉的屠宰、批发人员的利益更具一致性。可以说,由于利益关系复杂,合法与非法的经营交织在一块,使得牲畜屠宰和肉品流通行业的业态关系处于异常状态。立法尤其应该考虑这些情况。


(三)政府对行业的主要监管点

    政府在肉品供应和流通领域的监管点,始终是围绕安全问题展开的,最主要的是两个方面,一是牲畜和肉品的检疫检验,一是监管经营户的合法性,打击、取缔非法经营活动。

    从检疫检验方面看,生猪交易环节、屠宰环节、流通环节的政府检验检疫情况前文已经交代,总体来看,检验检疫相对较弱。这主要基于两个方面的情况,一是在肉品流通的终端,检验检疫只是不定期、配合检查工作才进行的,尚未形成定量化、制度化的规范。二是目前行政资源配置力量最强的屠宰领域,也是监管效果最差的环节。经过抽查检疫检验的放心肉只占总流通量的三分之一,还有三分之二的私宰肉屠宰时未经任何检疫。

    从打击、取缔非法经营活动来看,政府屡屡组织打私行动,但私宰行为打而不倒,仍然存在,私宰肉还是占据了市场的大头,监管失去有效性,其背后的深层次原因特别是制度性原因值得思考。

    民调显示,公众对政府在肉品供应和流通方面的监管工作的评价不高。市民和行业人士的满意度均为三成一,市民的不满意度达到一成六,行业人士的不满意度达到三成,认为其工作一般的分别达到三成九、三成六(见表5)。从数据中可以看出,行业人士的不满评价更加集中些。


表5受访市民和行业人士对广州肉品监管方面的政府工作的评价(%)


    民意中心通过对处于非法状态的私宰人员的个案访问发现,私宰人员对政府监管方面的工作意见比较集中,如有私宰人员反映,他们遇到的联合执法队是包括商业、公安、工商等部门授权的,有些人并不是执法人员,而是被“聘请”的,实际上有关执法部门管不到,管不了;有的私宰人员反映,监管对于他们没什么效果,因为按照有关规定,从事私宰没收猪只、工具,进行罚款,他们采取“游击战术”应付,一次只宰一头或两头猪,宰完后马上运走,万一抓住了,只有一头或两头猪的损失。罚款则肯定是罚不到的。等执法结束后,多宰几头猪就赚回来了。有的私宰人员反映遇到不规范执法,粗暴执法的现象比较多,如执法人员很少出示证件,很少表明身份,拖了猪就走。有的执法人员甚至把没收的猪只占为已有,低价转卖给其他私宰者,中饱私囊。有的私宰人员反映,实际上联合执法的有关知情人里头,也有人向他们通风报信,等等。总的来看,个案访问中的私宰人员对政府有关监管工作评价比较低。

    调查发现,不论是市民还是行业人士,都将政府的有效监管视为解决肉品安全问题的关键(见图4、图5)。



图4受访从业人员对解决肉品的安全问题最关键的方面的看法(%)(多选频率)

图5受访市民对解决肉品安全问题最关键的方面的看法(%)(多选频率)

 

三、行业人士对地方立法的取向、态度


(一)公众对于条例草案立法取向的两个特点

    此次地方立法的条例草案与过去的条例相比,有比较大的变化,如在屠宰和肉品流通的市场体制方面,草案规定定点屠宰场进行公开招投标,开放肉品批发、代宰经营权等;在政府监管方面,确立由工商部门牵头负责行业监督管理,加大处罚违法行为的力度、建立健全流通领域台账管理、建立退出机制等。对于这些草案中比较重要的方面,究竟公众的态度、意见如何,特别是身处其中的行业人士的看法怎么样,对开展下一步工作具有参考意义。民意中心就此进行了问卷调查、走访,比较系统地搜集了一些意见、建议。


(二)条例草案中有关加强政府监管的规定受到广泛欢迎

    在政府监管方面,市民和行业人士的立法取向已形成共识。对于加强监管力量、从重处罚违规行为、建立健全流通领域的检验结果登记制度、建立市场退出机制等方面,公众的支持率都比较高,表示不赞成的比例比较低(见表6)。


表6受访行业人士和市民对条例草案中有关加强政府监管方面的规定的态度(%)

    大多数人肯定这些措施有利于政府有效监管,对保障肉品安全有正面、积极的作用(见图6、图7、图8)。

图6受访行业人士对建立经营者严重违规的市场退出制度对肉品安全作用的评价(%)

图7受访行业人士对建立健全流通领域中的台账制度对肉品安全作用的评价(%)

图8受访行业人士对重罚违规的肉品供应和经营者的利弊的评价(%)


(三)行业人士对开放屠宰权、经营权存在担心和忧虑

    在屠宰和肉品流通的市场体制方面,行业人士对草案中开放屠宰权和肉品经营权的两个方面的有关规定意见不一。

    第一个方面,对于开放屠宰权(定点屠宰场依法实行公开招投标确定)的规定,行业人士存在的分歧异常明显,生猪供应商、零售商、肉品加工和餐饮业人士表示赞成的比例占了大多数,而定点屠宰场、批发商表示反对的比较高(见图9、见表7)。


图9受访行业人士对定点屠宰场实行公开招投标确定的立法的态度(%)

表7不同受访行业人士对定点屠宰场依法实行公开招投标确定的立法的态度(%)


    至于开放屠宰权对于肉品安全和肉品价格究竟有什么影响,行业人士的评价是不同的。对于前者,大家的意见分歧显著,其中,定点屠宰场、批发商、肉品加工和餐饮业人士倾向于认为开放屠宰权对肉品安全弊大于利,相反,零售商、生猪供应商倾向于认为利大于弊;对于后者,大家的意见相对分歧较小(见表8、表9)。如市定点屠宰厂的意见比较有代表性,他们明确反对为了某些相对落后的屠场的生存降低进入门槛标准,主张提高供应广州市的鲜肉的屠宰生产和检疫标准,统一标准,否则,既是对于定点的大屠宰场的不公平,又不利于提高肉品安全。而通过个案调查访问的私宰人员的态度与之形成鲜明对立,他们都赞成立法开放屠宰权和肉品经营权,表示不怕由地下转为公开,但担心定点屠宰的标准和门槛太高,实际上无法进入,开放屠宰权有名无实。

表8不同受访行业人士对开放屠宰权是否影响肉品安全的评价(%)

表9不同受访行业人士对开放屠宰权是否影响肉品价格的评价(%)

    对于第二个方面,开放肉品的批发代宰经营权的立法规定,总体来看,行业人士的态度分歧比较小(见图10),主要是批发代理商持否定态度的比例相对较高(见表10)。

图10受访行业人士对开放肉品批发、代宰经营权的立法的态度(%)


表10不同受访行业人士对开放肉品批发、代宰经营权的立法的态度(%)


    在评估开放肉品的批发代宰经营权对肉品安全与肉品价格的影响时,行业人士对于前者的意见分歧大于对后者的意见分歧。主要是肉品加工、餐饮业和批发商认为开放肉品的批发代宰经营权弊大于利的相对比较集中(见表11、表12)。如有的代理商认为,如果立法放开批发经营权,取消代宰,不仅会使同行恶性竞争,而且私宰会更加泛滥,监管更加困难,甚至可能会产生专门卖假检疫证的人,建议政府考虑牵头来组织代理商的行业协会,由行业人士来自我约束、协调,防范非法行为会更加有效,还可充当上传下达的桥梁。相反,有肉菜市场的零售肉档主认为,如果可以直接去肉联厂加工生猪,这样可以解决放心肉批发价高的问题,降低放心肉的销售价格0.5~1.5元左右。

表11不同受访行业人士对开放肉品批发代宰权是否影响肉品安全的评价(%)


表12不同受访行业人士对开放肉品批发代宰权是否影响肉品价格的评价(%)


    此外,对于草案中禁止非广州定点屠宰的外地鲜肉流入市场的规定,市民和行业人士的支持率较高(见表13)。


表13受访市民、行业人士对禁止非广州定点屠宰的外地鲜肉进入市场的立法态度(%)


    概括起来看,行业人士的态度和立法取向有两个比较显著的特点,一是公众对有关政府监管方面的立法规定看法比较一致,都持肯定、赞成态度;二是行业人士对开放屠宰权、肉品经营权的立法规定意见分歧比较大。其中,大家在开放会怎样影响肉品安全方面的评价分歧较大,而在开放会如何影响肉价方面的评价分歧较小。

 

四、几个基本的看法

    1.在目前的肉品供应和流通体系中,有合法经营户,也有非法经营户,有的有经营权,有的没有经营权,业内不同人群形成不同的生存方式和利益结构,总的来说形成一定的利益刚性。任何在法律和政策上的调整,都会对此产生影响和冲击,但立法和政策究竟会产生什么影响作用,影响程度有多大,必须仔细评估,否则将直接影响决策的合理性和可操作性。在这一点上,尤其要谨防决策粗糙。


    2.慎重对待行业内屠宰领域的公宰、私宰两个基本群体。从公宰来看,其提供的肉品安全性高,价格也高;私宰提供肉品则价格较低,但安全性令人质疑。同时,这两类经营户都形成社会生存能力,有各自的利益基础。从公宰经营户看,背负着维护社会肉品安全的公共责任和庞大贷款负债,又面临严峻的低成本、低价格的私宰竞争,如果其特许经营的地位受到放开的冲击,势必难以生存。从私宰来看,其低廉的成本、简陋的设备投资,使其占据肉品近七分市场天下,而就是这么庞大、居市场主流地位的经营户,却又以非法身份存在,形成非常奇怪、不可思议的现象。私宰客观上讲对平抑肉价起到一定作用。虽然其肉品安全令人忧虑,但从市场终端反映的检测信息看,尚没有对整个肉品安全产生根本冲击。私宰还不能与肉品不安全完全画等号。如何对待私宰?是通过打击、取缔,还是放开、让其合法经营?看来,这不仅是解决目前行业存在问题的关键之一,而且是立法的核心问题之一。改革开放前农民承包土地和卖出农副产品是非法的,但转变为合法后,农产品的供应不仅丰富,价格也降低了,质量更加好了,生产力得到解放。这两者之间有无可比性,值得思考。


    3.政府监管问题。从民意的主流和期望看,大家都认同,政府监管是维护肉品安全的关键因素。如何保障有效的政府监管,主要取决于,一是监管的领域和部位,二是监管的手段和方式,三是监管的行政资源,如监管在行业的前端、中端、终端怎么实施,检疫检验、退出机制、台账制度、处罚机制怎样细化和完善,加大检疫力度、增加市场巡查还是多采取取缔非法行动,政府行政资源放在哪个领域,这些基本问题在立法中都需要清晰地界定,使政府的行政监管资源收到最好的效果。同时,政府监管还应该与廉政措施相配套,防止出现用执法的名义谋取非法人员财物的不公正现象。


    从这次民调看,基本上可以把握两个方向性的共识。一是监管靠政府。不论市民还是行业人士,大家对有关加强政府监管的措施都表达了相当高的支持率。二是放开有助于降低肉品价格。但同时,行业的分歧比较鲜明,主要是,一是对开放经营权特别是屠宰权的支持态度存有分歧,二是在开放对肉品安全的影响上有分歧,三是对放开的门槛上有分歧。对于这一点,私宰人员的看法较有代表性——如果只是形式上的放开,进入的门槛很高,实质上等于没有放开。这些共识和分歧极具参考意义。

                        (广州市牲畜屠宰和肉品流通问题民意调查课题组,执笔:龙斌  博士)



附一:


调查样本背景资料

市民电话调查背景资料

1.性别:男:45.7% 女:54.3%

2.年龄:18~30岁:34.0% 31~40岁:26.4% 41~50岁:17.9% 51~60岁:11.4% 61岁以上:10.3%

3.职业:公务员:2.0% 事业单位人员:9.1% 企业管理者:3.1% 企业员工:18.6% 私营企业主:1.9% 专业技术人员:3.7% 个体工商户:9.3% 自由职业者:8.1% 农民:10.3% 离退休:9.9% 无业/失业:8.3% 离岗:1.7% 学生:9.4% 其他:4.6%

4.受教育程度:初中及以下:37.4% 高中/中专:35.6% 大专:15.7% 本科及以上:11.3%

5.月均收入:800元以下:37.8% 801~1500元:31.9% 1501~3000元:20.2% 3001~5000元:6.9% 5001元以上:3.2%

从业人员入户调查背景资料

1.性别:男:84.8% 女:15.2%

2.年龄:18~30岁:25.7% 31~40岁:34.6% 41~50岁:26.2% 51~60岁:13.1% 61以上:0.4%

3.行业或企业:牲畜饲养场(厂):0.5% 牲畜批发:16.8% 市定点屠宰场(厂):3.7% 区镇定点屠宰场(厂):12.0% 屠宰场(点):3.7% 肉品批发:15.7% 餐饮业、食堂:8.4% 肉制品加工企业:4.7% 超市百货:9.4% 肉品专卖店:1.0% 市场开办者:0.5% 肉菜市场零售商:16.2% 其他:7.4%

4.受教育程度:初中及以下:31.7% 高中/中专:46.2% 大专:17.2% 本科及以上:4.9%



附二:


立法最重要的目的是保障肉品安全

——在《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例(草案)》

立法听证会上的发言

    牲畜屠宰和肉品流通的立法,最重要的目的是保障肉品安全,保证市民吃上安全、放心的肉品。肉品安全主要靠政府监管,对于这一点,全社会已经形成共识。政府的监管应该围绕保障肉品安全来设计和实施,并落实在具体条例中。立法应重点解决什么是安全的肉品,什么不安全,谁来界定,在哪个环节检验检疫,发现问题谁来处罚、打击等问题。

一、要确定肉品安全的测量评价体系

    保障肉品安全,首先,必须清晰、明确地界定好什么是安全的肉品,什么是不安全的肉品,标准如何构成,检测检验哪些指标。这些都要有客观性的测量指标。如果测量指标体系不明确,或者测量指标不全面、不完整,那么不管怎么监管,到头来连提供的肉品安全不安全都不知道。其次,测量肉品安全与否的标准应该是一个完整的体系,在肉品生产、流通的每个主要环节,如牲畜饲养、交易、屠宰加工、运输、销售、肉品加工等都应该有相应的标准,不能只是在某一个环节有标准,而其他环节标准模糊,或者不同环节的测量标准相互不配套,甚至抵触矛盾。安全标准的制订只能靠政府。

    可以说,建立肉品安全的标准和规范体系,是安全监管和管理的前提,也是核心,应该在条例中直接体现。

    我们认为,肉品安全不安全,不取决于企业所有制,也不取决于定点与非定点,更不取决于企业规模的大小。前不久农业部对广州定点屠宰场进行抽检,瘦肉精检出率达37%,饲养环节的不安全轻而易举地转移到了屠宰领域,然后可能转移到流通领域,进而到消费者的餐桌上。盖了印章的公宰肉仍然不安全,公宰肉还不能简单地与安全画等号,这说明我们的肉品安全标准漏洞很多,标准不成体系,且防线极其脆弱。在《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例(草案)》(下文简称《草案》)中,只是笼统规定各部门职责(第一章第五条),以及“定点屠宰场的肉品应当按照国家有关法规规定进行检疫、违禁药物含量检测和肉品品质检验”,由于现行的《食品卫生法》和《动物防疫法》并没有全面反映目前肉品安全中存在的问题,所以肉品安全标准问题其实没有解决。建议有关部门专门组织起来,通过深入研究目前肉品污染源和危害所在,建立科学的肉品安全性检测标准。否则,就算满天下是公宰肉,但最根本的安全不安全问题还是不清楚。

    此外,还应该明确肉品质量的标准,应该清晰界定什么是质量好的肉品,什么是质量不好的肉品,以便保证肉品质量,满足市民的需求。很显然,肉品安全不安全与肉品质量好不好是两个完全不同的概念。安全问题涉及市民生命健康,肉品质量问题则是行业规范的基本方面,没有标准也不行。

二、政府的监管始终要围绕安全性指标设定、检验检疫设定、实施处罚来展开

    由谁界定安全与不安全?谁来负责检验检疫?在哪个环节进行检验检疫?谁来维护安全与打击破坏安全者?监管体制设计和监管资源配置,应该解决上述问题。否则,就只能靠凭贴公私标签,这样的监管无法解决安全问题。

    从民意中心的调研结果看,目前政府的监管缺位。一是肉品安全标准不明确;二是检验检疫设定存在缺陷,如在交易环节,检验基本靠目测,少量抽检;在肉品流通环节,检验检疫只是不定期、配合检查工作才进行的。尚未形成定量化、制度化的规范;三是目前行政资源配置力量最强的屠宰领域,监管效果却最差,因为经过抽查检疫的放心肉只占总流通量的三分之一,还有三分之二的私宰肉屠宰时未经任何检疫;四是实施的处罚对增强肉品安全性方面效果不明显。

    我们建议,《草案》在提出政府各部门监管职责时,应明文围绕肉品安全性规定其监管职责,并设定其保障安全性检验检疫办法以及相应的打击职责。

三、政府的监管还应该防止出现以保障肉品安全为名,让市民支付更高的代价,来维系少数人的垄断性利益的情况

    肉品安全无疑是最重要的,但是,这个行业作为国民经济的组成部分,牵涉公众利益的行业,一方面要保障肉品安全,另一方面要考虑公众和行业的利益,避免行业垄断或少数人以不法行为获取暴利。

    值得注意的是,目前这个行业高达60%以上的产品属非法,众多从业人员没有合法的身份、地位,从事非法活动,整个行业处于法不责众的局面,这种现象极不正常。我们认为,立法必须容许愿意合法化的人有机会合法经营,不能连机会都不提供。为愿意化“私”为“公”的人提供一条康庄大道,才能体现我们社会的健康、活力和理性,如果大家只能迫不得已地做私宰,说明我们的制度是扭曲、不合理和不公正的。立法应彻底解决化“私”为“公”的问题,使之自愿地从“地下”转为“地上”。一旦立法后,私宰真正变成少数,有康庄大道而不愿走,那么,就应该实施严厉打击。