污水处理收费的民意研究

因应广州市建委最近向物价部门提出的“污水处理收费改革方案”（以下简称“方案”），广州社情民意研究中心先后组织了两次千人访问调查，组织召开了三次专家座谈会。公众意愿显示了两个基本点：“调价治污”的社会公信力极低且不断下降；“改革治污”为公众的主流期盼，支持度不断上升，民心所向，泾渭分明。

一、污水治理  民有所需

1、公众期望政府加大水环境治理力度。调查显示，高达93.3%市民认为水环境需要加大治理力度。市民对污水处理现状的满意度仅12.1%，表示不同程度“不满意”的达到33.6%。

2、公众罕有的高度关注本次污水处理收费调整，表示“关心”及“比较关心”的分别为46.4%和32.4%，约占受访总体的八成。

3、市民总体上支持为治理污染付出更多的费用，表示“愿意”、“比较愿意”和“视情况而定”的达到69.4%，显示广州公众关心、关注和支持污水治理的环保事业。

4、总体而言，调整收费不会对市民生活开支产生太大影响。民调显示，77.6%的人表示“影响较小”或“没有影响”。

二、收费调整  民有所否

5、虽然处理污水民有所需，但调查表明，对本次大幅上调污水处理收费，高达69.7%的受访者表示“不赞成”，68.2%的“不答应”，表态“赞成”和“答应”的分别为22.9%、20.7%，少数人则持“无所谓”态度。

6、不赞成者的原因：68.1%的认为“涨价幅度太高”，62.2%的认为“交了钱看不到效果”。

7、对于有关部门提出大幅调高收费的理由，难以求得市民共识。79.9%的人不赞成“广州市民收入高，污水处理收费也可以比较高”的说法；80.7%的人不相信“污水处理平均成本每吨超过2.37元”，55.1%的人表示“不会因污水处理收费调高而减少用水”。因此，节水、广州人收入高和污水处理成本高的理由，缺乏对市民的说服力。

三、收费效果  民有所鉴

8、2003年广州市污水处理收费从0.3元/吨调升至0.7元/吨，实际升幅高达110%，有关部门调价时说明，将在2005年实现广州污水处理率达到100%。民调显示，61.5%的人认为自该次调整收费后，污水处理效果没有太大变化，甚至10.6%的人认为“越来越差”，仅17%的人认为“随收费增加越来越好”。

9、一些专家更指出，本应在2005年实现的100%的处理率，延迟至2007年也才达到74.14%，且在2002年调整收费的方案里，有关部门承诺用67亿元投资达至100%的污水处理能力，实际上五年来投资超过100亿元。有关部门花的钱、用的时间都大大超过了当初对公众的承诺，达到的效果又大大低于当时的承诺。

10、因此，尽管最近有关部门多次公布500亿巨额投资治水、短期飞速实现高目标的一系列规划设想，但市民预期调费后污水处理状况“会有很大改善”的人仅5%，“有一定改善”的为38.3%，预期“没有变化”、“更差”和“难说”的超过五成六；对2010年6月前水环境质量有根本好转的目标，“有信心”者不到四成，“没有信心”和“难说”的超过六成。

11、在专家和市民来看，污水处理状况不佳，其原因不是“钱没收够”而是“事没办好”。74.0%的市民不认同“污水处理不尽人意关键是收费还不够”的看法，67.3%的人也不认同“改善广州的水环境就必须提高污水处理收费”的看法。

12、公众对2003年调费后污水处理效果评价不佳，严重影响了公众支持污水处理收费的意愿，调价的公信力五年来显著下降。本次民调显示，不同程度“愿意”为治理水污染付出更多费用的市民比例为40.6%，较2002年调价听证时的民调60.1%的比例，下降了20个百分点，已不到市民半数人；而不同程度“不愿意”的人超过三成比例，上升了近15个百分点（见表1）。

表1：受访市民对污水处理收费的意愿评价（%）

四、成本高企  民有所疑

13、专家指出，2003年调高收费时，市建委公布的营运成本和包含利息、折旧的完全成本，分别为0.46元/吨和1.43元/吨；此次公布的成本上升至0.92元/吨和2.37元/吨，分别大幅上升了100%和65.7%，远超过同期广州物价上涨水平。有关部门据此表示污水处理收支不能平衡，财政给予了大量补贴。专家认为，收支不平衡的说法不能成立，成本高企更是牵强附会的人为虚增。

14、鉴于有关部门仅公开了3年的污水处理费总收支，有专家使用相关公开数据推算2000年以来城区污水处理费的总收入和市属厂营运费用支出，显示累计节余款达到17亿元（见表2）。

表2：广州市城区2000年以来污水处理费收支情况

（注：表内加黑框的数据为市建委、市物价局公布的数据，其他为统计年鉴数据及推算的数据。）

15、专家推算，累计收支即使加入“方案”公布的财务费用，仍有节余。

16、专家们指出，所谓收支不平、财政补贴之说来源于2.37元/吨的成本，而这一成本又是来自于计算折旧的虚拟、未经核清的财务费用和西朗污水处理厂高昂的服务费这三个特殊因素。这三者约占“方案”提出的完全成本的80%（见表3）。

表3：2007年广州城区污水处理厂成本构成

（注：数据来源于市物价局《广州城市污水处理收费改革方案听证会材料》）

17、“方案”显示，完全成本单价为2.37元/吨，其中折旧成本远高于营运成本，占完全成本的比重达到39.2%。专家认为，如此高昂的折旧成本其真相是虚构成本，它的存在与否并不影响污水处理的正常运行。

18、专家指出，固定资产的更新维护是社会必需的。在财政统收统支的事业单位，这一支出被定义为“修购基金”即大修理费用；在自负盈亏的企业里，被定义为折旧费用。无论称谓如何，其实质均是维护固定资产的费用。市属污水处理厂（西朗厂除外）均实行财政统收统支的事业单位运作模式，每年财政安排了大修理费用和日常维护费用，2007年使用大修理费用金额为0.28亿元，约占营运成本的10%，达到极高水平，足够维护污水处理设施的正常运行。专家指出，“方案”用了大修理的事业成本，又要“吃”折旧的企业成本，固定资产维护费用双重计算。市民对这个重复计算买单，对虚拟成本买单，是不可思议的。

19、专家指出，此次调价的本质问题之一是，事业运作单位在没有制度规定和政策依据的情况下，在已有固定资产维护费用情况下，还该不该向市民收取企业性质的折旧费？污水处理单位能向市民收，大中学校能不能向学生收，公立医院能不能向病人收？

20、专家还质疑财务费用的计算。按专家推算，财务费用成本大致每吨为0.27元，而不是0.5元。如专家推算接近真相，则财务费用虚高占完全成本的10%。2000年以来污水处理费收支累计节余17亿元，应转入污水处理建设投资。有关部门资料显示，市属三厂建厂至2007年累计投资总额为57亿元，如17亿元收费节余转为投资，则追加资金应为40亿元，其中又有10亿元为世界银行低息贷款。如财政不拨付投资资金，而由商业贷款解决其余资金缺口30亿元，按年利率5%计，财务费用应为1.5亿元，而不是有关部门资料显示的2007年的2.9亿元。2.9亿元的利息意味着高达近60亿元的商业贷款，这一数字甚至超过了三厂累计总投资57亿元。

21、专家指出，西朗污水处理厂由于极高的污水处理服务费，占“方案”的完全成本的比例高达18.2%（见表3），其中高出市属三厂的因素占了完全成本的15.6%。该厂2007年处理0.62亿吨污水，所得政府支付的污水处理费2.43亿元，与市属三厂当年处理5亿吨污水的营运成本费用2.74亿元相当，即2007年政府财政向该厂支付每吨3.8元左右的处理费，向三厂支付约0.55元/吨，差异巨大（见表4）。

表4：2007年广州城区污水处理厂处理成本比较

（注：数据来源于市物价《广州城市污水处理收费改革方案听证会材料》）

22、专家还质疑，污水处理厂是否已经有效控制成本？以2007年的数字来看，665人的企业总人数（不含西朗厂），工资、福利、社会保障费合计接近4200万元，即人均工资、福利和社保总计达到6.3万元;虽从平均工资水平看不高，但福利水平却高得惊人，甚至在2005年管理费用中的职工福利费高于职工工资的44%。又如按行政管理人员计，2007年其行政管理费人均超过6.8万元，达到惊人的水平。

23、剔除折旧虚拟费用，剔除财务费用虚增因素，剔除西朗厂因素，并按“方案”提供的三厂实际支出和实际处理量计算的0.55元/吨的成本推算，市属厂含财务费用的污水处理成本，大约为每吨0.82元。目前污水处理率为74%，即实际每吨处理污水向公众收费大约为0.85元。因此，现有的收费水平既可满足日常营运开支，又可满足财务费用支出和固定资产维护支出，收支相抵尚有节余，本次调价大可不必。

五、程序公正  民有所求

 24、民调发现公众十分期待调价的程序公正，高达97.1%的人认为污水处理的收费、成本审计、工程建设情况应该向社会公开；高达七成的人认为污水处理的成本及投资应由非政府的独立机构审监。

 25、本次调价程序受到专家的质疑。专家们认为调价程序要保障公众的知情权、参政权和监督权，程序设置要落实胡锦涛总书记“问政于民、问需于民、问计于民”的要求。专家们强烈要求，有关部门要按2008年5月施行的政府信息公开条例，公开历年污水处理费收入、支出、节余状况，公开财政历年对污水处理事业的投入和补贴，公开污水处理厂和管网总投资、造价构成、单位造价成本，公开污水处理投资的资金筹措、贷款融资，公开污水处理的效果，公开污水处理建设营运的问责。专家们指出，不可忽视公众知情权，对“真相”的渴求是正在发展中的公民社会的鲜明特点。

26、专家们还强烈要求，此次调价要将政府监督和社会监督结合起来，监督既要包括对各项收支真实性的审核，又要包括合理性的审核，要以先进生产力为标准评价投资营运各项支出的合理性。

27、专家们认为，本次调价程序除信息公开和社会监督不足外，成本核算数据的来源极其不合法规程序，依据的《广州市城区污水处理成本的研究分析报告》，不是已查帐、审计的会计报告，而是一个会计师事务所的研究分析报告，反映的是其自称以“基本假设”为“策略”的自家研究观点，应该提交到研讨会而不是听证会。这些并非“真设”的研究观点并没有成为社会共识，也不符合国家会计准则的规范，更谈不上具有审计审核意义。

28、在严肃的价格听证程序中，用一份“基本假设”的研究报告作为向公众收费的成本核定数据依据，将“研究研究”的观点作为事实，这一奇怪的做法欠缺定价行政的正当性和慎重性。

六、金融风暴  民有所忧

29、民调显示，突如其来的金融风暴对八成市民造成了广泛的影响，受其影响“收入下降”和就业艰难的市民各都超过五成，忧虑金融风暴造成更大影响的人达到67.2%，过半市民感到心理压力加大。

30、在不赞成收费调整的市民中，47.1%的人认为“金融风暴影响很大，不该在此时提价”。

31、公众期盼政府此时的援助，首选是“降低水、电、气、医疗、教育、交通等公用事业收费”，人数比例达到69.5%，远高于政府“减免个人所得税”、“提供就业支持”、“发放消费券”等措施。其原因是广州市民水、电、气、医疗、教育、交通等支出大，较北京、上海分别高出49%和12%（见表5），其中水电燃料开支更高出107%和49%。因此，市民首选降低公用事业收费，作为金融风暴下政府关怀市民“过冬”的温暖措施。

表5：2007年广州、北京、上海三地居民年人均收入与相关支出情况    单位：元

（注：数据来源于2008年广州、北京、上海的统计年鉴）

七、改革体制  民有所盼

32、专家们认为，此次污水处理调费遇到的是“民本”和“成本”的矛盾，不能低估这一矛盾处理不当可能产生的负面影响；政府应该按照科学发展观的要求协调统一“民本”和“成本”的关系，实现和谐定价。

33、专家们强烈呼吁，要以改革挖成本潜力，许多城市已改革了污水处理的事业体制，通过厂、网分开，实行专营权公开招标，引入社会资本和经营企业，实现了产业化、商业化运作，可以提高一半的效率，产生了“民本”与“成本”的协调效果。

34、专家尖锐提出，广州的问题不是钱不够而是改革不够，污水处理领域仍按传统“事业”或假企业真“事业”的模式运作，势必持续出现类似纠缠于“折旧收费”理由，将市民作为“提款机”，为落后生产力“买单”的状况。

35、民调也表明，公众高度期望通过公开招标引入污水处理的投资运营企业，73.2%的人主张“公开招标”，主张“政府指定”的仅为18.2%；对比2003年调价时的民调，前者上升超过10个百分点，后者下降超过7个百分点，民意主流和趋势十分明显（见表6）。

表6：市民对获得污水处理经营权的看法    单位：％

36、在改革开放行进至30周年之际，在市民渴望环保事业大发展之际，通过改革转换污水治理的增长方式已刻不容缓。“调价治污”还是“改革治污”，是全社会面临的选择。实践早已并将继续证明，以改革才能促发展，以改革才能保民生，以改革才能解矛盾。

                                                    （广州污水处理费调价公众评价调查课题组）