城镇养老保障的“保住”与“保足”

养老保障的建立，是为了使老年人老有所养，也使民众心有所安。本报告依据广州社情民意研究中心本年7月进行的“2011年广东省养老保障城镇居民评价”民调，着重分析目前养老保障体系所存在的保不住、保不足问题[1]。

一、养老保障制度功能基本发挥

既使老年人退休生活的基本需求得到满足而老有所养，同时使民众对退休后生活有预期而心有所安，这是建立养老保障制度的目的。调查反映，民众对退休后生活的安心感达69%（见图1），60岁以上老人更高达76%，可见民众安心感已基本形成。

民众的安心感离不开近年来相关制度的构建，城镇职工养老保险的覆盖范围及保障水平已有较好基础，随着近年来面向非合同职工人群设置的城镇居民养老保险[2]已陆续试点，养老保障体系对居民全覆盖的“公保”制度基本建成。而且，传统的存钱养老“自保”观念使多数人退休时已有一定的积蓄，再加上家庭成员对老年人的赡养、社会间的互助，大部分人退休后的生活基本得到保证。

民调表明，养老保障的制度功效得到越来越多人的信赖。未参保的民众有着强烈的参保意愿，希望能参加养老保险的比例高达65%（见图2）。

而在已参保的人群中，多数人希望在职期间能多交保险费，来换取退休后更高的生活水平（见图3）。

民调表明，民众对养老保障制度已产生信赖感，大多数人相信社会养老保险是保障、改善退休后生活的可靠途径。

二、边缘人群的养老“保不住”

养老保障保不保得住，反映的是保障覆盖的效果问题。尽管当前养老保障体系的覆盖已有一定基础，但距离全民覆盖还有明显差距。

根据广东省相关部门最新的统计数据，目前16周岁以上（不含在校生）、未参加城镇企业职工养老保险等其它社会保险的无保障城镇居民约600多万人，养老保障的覆盖问题还不容乐观。民调发现，养老保障保不住问题最集中体现在以下四种边缘特征人群：

1、非稳定就业人群。失业无业、零散就业等群体中，一半左右的人没有参保，保障缺失率比合同聘用人群整整高出三倍（见表1）。在早期的养老保障体系中，占核心地位的职工险参保只面向合同职工，导致这些非稳定就业者无缘入门，多年来因谋生方式的特殊而被保障体系边缘化。

2、低收入人群。比较分析发现，收入越低的人参保覆盖效果越差，其中月均收入在800元以下的低收入者，没有参保的比例高达47%，比参保覆盖最好的人群多出34个百分点（见表2）。

3、非本地户口人群。非本地户口者没有参保的比例明显高出本地户口者（见表3）。

4、行政架构低端地区的居民。养老保障覆盖的推广效果很大程度上受制于当地政府行政能力，处于政府行政架构低端的县级市、县城及镇区，养老保障覆盖效果明显差，没有参保的居民比例两倍于大城市（见表4）。

无法被纳入养老保障覆盖范围，意味着退休后生活缺乏保障。为了保证退休后的温饱，边缘人群的参保态度非常强烈，大部分人愿意参加政府提供的“公保”（见表5）。

养老保障体现公共福利的性质，其基本职能应在于发挥政府“有形的手”调解社会分配，为市场竞争中处于相对弱势的人提供更多支持、照顾，以满足每一个民众最基本的生活需求。但现实是社会边缘人群，尤其是低收入者、失业无业者覆盖效果最差，“保不住”问题突出。

三、养老保障“保不足”问题突显

养老保障保得足不足，反映的是保障水平高低的问题。近年来养老保障制度不断完善，但要完全实现老有所养、心有所安，保障水平还有待进一步提高。

在目前养老保障体系下，退休老人是最直接的受益者，对养老保障水平的意见最具代表性。但调查反映，退休人群评价负面，对养老金上调幅度的不满意度超过三成，养老金领取水平更高达52%，与其他人群较正面的评价有着显著差异（见表6）。

同时需要注意的是，养老保不足问题已引起接近退休年龄的人群忧虑。与其他在职人群相比，年龄在50岁以上的受访者，每两人就有一个对养老金领取水平不满；对养老金上调幅度的不满也显高（见图4、图5）。这些人尽管还处在工作岗位，但对几年后的退休生活特别关注。不满显高的背后，是对退休后生活水平下降的忧虑。

退休老人的生活很简单，日常最主要支出就是吃喝、水电气等基本消费。但在近几年持续的通胀中，肉菜、粮油等食品价格的上升最为迅猛，而医药费用一直居高，这都直接推高了退休人群的生活成本。中国已进入老龄化社会，预计到2015年广东省60岁以上老年人口将达1300万人。随着老年人口逐年高速递增，退休后生活难以保足的问题将更加突出。

四、结 语

养老保障体系的完善，需要重点解决好边缘人群、尤其是低收入、失业无业、零散就业等人群的保障覆盖问题。居民险的实行是制度上很好的补充，而如何消除边缘人群的忧虑、如何提升他们参保积极性、方便性，成为实现养老保障全覆盖的关键点。此外，养老保障体系还需更加灵活，在现有模式不变的基础上，可考虑由政府提供更多自愿参保的险种，使愿意多交费以换取退休后更高生活水平的人有更多选择。

（执笔人：刘荣新）

[1] 本次调查样本范围覆盖不同性别、年龄、地区、受教育程度的城镇居民，符合广东省人口基本特征。本报告研究分析对象为16周岁以上（不含在校生）的城镇居民。

[2] 下文中“城镇职工养老保险”简称为“职工险”，“城镇居民养老保险”简称为“居民险”。