房地产市场调控的政策效果研究

发布日期：2013-4-25

 2003年以来，各级政府多轮调控房价，十年间房价却持续大幅上涨。今年3月出台的新一轮调控，以二手房交易按转让所得征收20%个人所得税（以下简称“二手房税”）以及扩大房产税试点城市，引发社会高度关注。

 为把握调控的政策效果，广州社情民意研究中心开展专题研究，在省内进行了两次专项民调，访问了4006位城镇居民，访问了包括知识界、传媒界及政界在内的100位知名人士和专家，并结合历年民调数据，分析了当前房地产调控和住房问题上的社情民意，探讨了社会成因。

一、效果评价

 1、“抑制涨价”和“改善居住”的政策惠民不足

 多年来，房地产市场调控的政策目标主要有两点，短期内抑制房价上涨，长期为改善居住，提高民众生活水平。

 然而历经多次政策调控，房价上涨并没有得到实际抑制。以广州为例，据广州市国土房管局数据显示，2003年广州新房预售均价为3888元/平方米，2012上涨至14044元/平方米，涨幅高达261%。民调显示，感受2012年房价“上涨”的受访者比例达78%，较2011年增加了5个百分点；且58%的受访者预期2013年房价会“上涨”，比2011年增加了4个百分点。

 本轮调控更着力通过征税来抑制涨价，民众依旧不看好，民调中认为开征房产税和二手房税会“推高房价”者，分别多达44%和53%；认为会“压低房价”者仅为20%左右。专家的看法与民众一致，过半数受访专家认为开征两项房税“弊多于利”，重要原因之一就是“会推高房价”，被选比例达67%。

 房价越调越涨，民众承受力越来越弱。多达74%的人表示“不能”承受本地房价，且比2011年的71%略有上升。即使是高收入者，表示“不能”承受房价的人也多达59%。

 虽然近年各级政府出台了许多政策，但民调发现，2011年以来，对居住状况表示不同程度满意仅维持在三成人左右，而不满意者亦在三成上下徘徊。民调还显示，在多番调控下，民众改善居住的前景，55%的受访者认为“没变化”或“更差了”；专家的观察更显负面，58%的人认为民众对住房改善预期“变差了”。

 在抑制涨价和改善居住两个方面，无论是现状还是前景，都没得到民众认可。民调显示，在政策惠民效果上，67%的受访民众认为“不明显”；专家评价更差，达84%的人认为“不明显”。

 2、民心失稳、政府失信已成昂贵的政策成本

 频繁而持续的房价调控，对稳定民心已造成明显的不良影响。民调发现，受访者中有近三成人明确表示“越来越多的住房政策”使自己“心乱了”，“难说”心情者亦有三成，认为“心定了”的仅7%。专家认为 “人心乱了”的比例更高，达73%；多达79%的专家认为调控动作不断，已造成“政策扰民”。

 二手房税对人心扰乱更为突出，超过四成专家认为这一做法在“逼民众弄虚作假规避征税”，造成“过户潮”、“假离婚”、“阴阳合同”等社会失常。民调也发现，这些应对调控措施的极端反应，一定程度上得到民间支持和宽容，对“假离婚、假合同、假官司等方式规避二手房交易税”，支持和不反对者每4人就有1人，比例甚高。

 另一方面，持续而多动的调控，非但惠民不足，反而造成政策失信于民的明显后果。多达73%的专家认为，在住房问题上，民众对政府的信任“减少了”。

 这些情况表明，调控政策的社会成本十分高昂。

二、成因分析

 1、直接成因：首置刚需难满足，改善需求受伤害

 民众住房需求大体为两类：一是无房者的首次置业需要，呈现刚性特点；二是有房者为改善居住，进行二次、三次等置业，发达国家居民一生中置业换房达5～6次。

 目前，无房的首次置业群体，主要是年轻人。他们的家庭积蓄少，收入水平不高，既买不起商品房，亦达不到申请保障房的条件。这些人的刚性需求最无着落，被称之为“夹心层”。民调发现，无房者对房价的承受力明显要低，95%的人表示“不能”承受当前房价。因此，即使房价下跌，这些人的购买能力也令人生疑。原广州老市长林树森曾说过“房价如果真的降了……是有钱人买得更多”。显然，解决这部分人的刚需，不能以压房价为重点，更多要从发展保障房上找出路。

 另一方面，民众收入增加，自然追求改善居住。改善形式是多样的，可能是以小换大，离工作点由远变近，由郊区搬进市中心，也可能是由低层上高层。这一社会过程自发而大量存在，从而使二手房交易成为房市主体，国际上的成熟经济体尤为如此。广州统计年鉴显示，自2007年以来全市存量房交易套数开始超过新建商品房，2011年存量房成交7.06万套，新建商品房预售及现售共6.17万套；五年累计前者成交42万套，后者为33万套。这说明二手房交易的存在不是洪水猛兽，而是民众改善居住的基础，也是社会经济步入成熟的必然。

 民调发现，达53%的居民有住房改善意愿；希望以购买商品房改善居住者多达45%；必须注意的是，其中有55%的人表示，换新房需要或可能要卖旧房来周转资金。由此可见，对相当一部分家庭而言，二次、三次甚至更多次置业，并不必然拥有二套、三套及更多的房子，卖旧房是许多家庭改善居住的必备条件和行为。

 然而，二手房税为打击少数的炒房现象，却让多数以卖旧房来改善居住的家庭成为调控对象，大幅增加了其改善成本。民调显示，73%的人认为二手房税会增加改善居住的负担；要以卖旧房换新房的民众，表示会增加负担的人更多达86%。专家中，四成的人认为征二手房税，弊在“伤害改善居住的正当需求”。因此，对于二手房税及房产税，民众“反对”者的比例分别达62%和51%。

 2、综合成因：抑制需求与增加供应措施不平衡；打击炒房缺乏针对性

 十年间，各类调控措施主要是针对购房者，即令越来越多人没有购房条件，或提高其购房成本，实际是通过抑制需求来调控房价。然而，单方面抑制需求的调控是难以见效的，房价越调越涨便是强有力的事实证明。调查也显示，专家们普遍认为区域限购、户籍限购、银行限贷及提高二套房首付等限需措施作用有限，认为“作用小”及“没作用”的分别达到57%、46%、55%及60%。

 解决住房问题的关键在于供应与需求的匹配。调查显示，“政府多建保障房”、“打击炒房”和“政府供应更多土地建房子”，是民众和专家认定的三大措施。而且，超过六成的专家认为“加快保障房建设”、“查处闲置土地和炒地行为”对房地产市场平稳健康发展“作用大”；“增加年度住房用地供应量”认为“作用大”的专家也较多，为48%。

 然而实际状况是，住宅供给增长不力。广东统计年鉴数据显示，2009年全省住宅竣工面积较上年增长18%，2010年增长降至12%，2011年则降至6%。从各市情况来看，主要是中小城市增长快，大城市增长慢，深圳更呈现负增长。

 在打击炒房方面，更为缺乏有针对性的政策组合拳，甚至对“炒房”这一行为都缺乏清晰的法规界定，调控政策中亦缺乏可操作性的尺度。采用“限购、限贷、提高二套房首付、征收二手房交易税”等方法，结果是正当的改善居住者也陪着炒房者一同被“打击”。

三、症结探讨

 十年间，房市调控动作之多、频率之密集，实为罕见。但对于调控政策的系统性、针对性和稳定性，多达70%、66%及68%的受访专家认为“差”或“较差”。

 调控政策之所以存在诸多问题，探讨起来，症结大体在两个方面：

 1、政策制定依靠群众、集中民智不足

 住房乃民生大事，涉及利益主体众多，深入调研、依靠群众是好政策产生的前提和基础。但是，对各级政府“政策制定集中民智”和“政策把握民众利益和诉求”的评价，受访专家几乎一边倒给予否定，评价做得“较差”和“差”者多达85%和80%。

 2、土地财政割裂了政府与群众的联系

 土地出让所得是地方财政的重要来源。地价提高，财政多收，但必推高房价；房价上涨，税收亦增。因此，土地财政使地方政府成为房价上涨的最大获利者，民众利益却由此受损。如此利益架构，割裂了政府与民众的联系，甚至在一定程度上使两者对立。

四、几点建议

 1、政策制定要坚持“从群众中来、到群众中去”

 政策效果要造福群众，政策制定就必须依靠群众，把握、回应不同利益群体的诉求，防止“从办公室来到办公室去”而脱离群众。好的决策需要回应民意，更需要集中民智。因此，必须创造社会协商、公众参与的制度环境，使各项措施得到充分公议。要用决策民主化，保障决策科学化。

 2、要将政策目标定位于让百姓“安居梦”实现

 拥有安居乐居之所，是平凡百姓的中国梦应有之义。调控政策不能简单地归结为抑制房价，根本任务在于将首次置业的刚需和改善居住的合理需要，实现好、维护好、发展好。房价掉下来了，但房子刚需者仍买不起，改善者由于这个限制那个限制而买不到，民众的安居梦仍实现不了，这种调控不能说是惠民的调控。

 3、勇于改革，搞活市场

 当前房地产领域和民众居住面临诸多重大矛盾，是依赖行政调控还是改革体制来解决问题，是搞活还是搞死市场，是人们面临的重大选择。要通过改革，突破土地财政的利益架构，使政府和民众利益统一起来。要通过改革，减少行政管制和干预，培育健康而又富有活力的房地产市场。要切实发展保障住房，使之成为与房市并行的另一轨。

 4、征税要有的放矢

 对炒房行为开征的税种，应针对拥有多套房产者实行累进税，即买得越多房子征收越高的税，而不是针对民众自住房或二手房交易。